充分发挥党和政府引领作用大力推进我国生态文明建设

文|郇庆治   2018-07-10 23:09:43

绿色村镇-闽侯县旗山森林人家(吴军 摄)无论是就其最终目标的实现还是现实推进的过程来说,生态文明建设都在本质上是全国广大人民群众的伟大事业或创新实践。但作为一项公共政策,尤其是考虑到我国的具体国情,党和政府确实在生态文明建设的愿景规划、战略推进和大众动员教育等方面扮演着不可或缺的领导者角色。

1. 做好总体设计体现与确保大力推进生态文明建设过程中党和政府组织领导作用的首要方面,就是努力做好生态文明建设愿景构想与规划的整体设计。而概括地说,从党的十七大、十八大到十九大的这十年,对于我国的生态文明及其建设来说,就是一个鲜活生动的自上而下、运筹帷幄的总体设计或“顶层设计”过程。

2007年十七大报告首次用独立的一段话阐述了“建设生态文明”的主体性政策内容,即“基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式;循环经济形成较大规模,可再生能源比重显著上升;主要污染物排放得到有效控制,生态环境质量明显改善”,可大致概括为实施经济绿色转型、推动绿色发展和改善生态环境质量三个大的方面或要素,同时还强调了在全社会树立“生态文明观念”的政策与政治重要性。这段话已清楚地表明,生态文明建设作为党和政府的一项公共政策,其直接意涵是指生态环境经济与行政监管体系和能力的实质性提升,而这一目的的实现又显然离不开一个适当的公众舆论和价值伦理理念氛围或支撑。

2012年十八大报告用一个独立的篇章阐述了我国大力推进生态文明建设的理念基础、长远目标、整体思路和战略部署及任务总要求,因而实际上就是中国共产党关于生态文明建设议题的执政政纲或政策纲领。概言之,生态文明建设的根本目标是“努力建设美丽中国、实现中华民族永续发展”,整体思路是将其作为中国特色社会主义“五位一体”总体布局的核心性元素“融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”,并在坚持“基本国策”(即节约资源和保护环境)基础上实施“三个发展”(即绿色发展、循环发展和低碳发展),逐步转向节约资源与保护环境的“空间格局、产业结构、生产方式、生活方式”,从而实现如下三个具体性“绿色目标”:“从源头上扭转生态环境恶化趋势、为人民创造良好生产生活环境、为全球生态安全作出贡献”,战略部署及任务总要求则是着力抓好如下四大政策议题领域,即“优化国土空间开发格局”、“全面促进资源节约”、“加大自然生态系统和环境保护力度”、“加强生态文明制度建设”。而对于“生态文明观念”,十八大报告既强调了“尊重自然、顺应自然、保护自然”等一系列具有强烈环境主义甚或生态主义色彩的价值伦理理念,也明确指出我们要“努力走向社会主义生态文明新时代”。

2017年十九大报告既在核心内容和篇章结构上与十八大报告有着一脉相承的连续性、相近性,又呈现出了诸多方面的拓展与创新。单就后者而言,一方面,报告明确地将“坚持人与自然和谐共生”作为“新时代中国特色社会主义思想”及其基本方略这一更宏大理论体系的构成元素之一,强调“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化,既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要,也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”,并依此将我国生态文明建设的阶段性目标做了“三步走”的中长期规划:即“打好污染防治的攻坚战”(2020年之前)、“生态环境根本好转,美丽中国目标基本实现”(2020~2035)和“生态文明全面提升”(2035~2049年)。另一方面,报告明确规定了以加快体制改革与制度创新来引领、推进生态文明建设。由“推进绿色发展”、“着力解决突出环境问题”、“加大生态系统保护力度”、“改革生态环境监管体制”等构成的新“四大战略部署及任务总要求”,详细阐述了未来五年甚至更长时间内我国生态文明建设的战略推进与重大改革取向。依此而言,十九大报告同时在理论论证与政策体系上丰富发展了十八大报告关于生态文明及其建设的阐述,尤其是从新时代特征和社会基本矛盾变化层面论述了生态文明建设的哲理依据,并科学概括了过去五年大力推进生态文明建设过程中所取得的新经验、所开启的新探索。

此外,在十八大和十九大期间,党中央和国务院还制定出台了关于大力推进生态文明建设的一系列政策文件,从而构成了它们之间的重要衔接和过渡。这其中,最为重要的政策文件包括如下三个:2013年11月十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)、2015年3月中央政治局审议通过的《关于加快推进生态文明建设的意见》(以下简称《意见》)和2015年9月中央政治局审议通过的《生态文明体制改革总体方案》(以下简称《方案》)。

《决定》全文约2万字,分为16个部分、60条。这其中,第十四部分“加快生态文明制度建设”的第51~54条规定了生态文明体制改革与制度创新的主要任务及其目标,即“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”、“划定生态保护红线”、“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”、“改革生态环境保护管理体制”。从内容上说,第51条和第53条大致属于生态(环境)经济制度政策的范畴,而第52条和第54条大致属于生态环境监管体制政策的范畴;而从方法论上说,这四大改革项目设置的最大功用或好处,是把十八大报告所提出的四大战略部署及任务总要求转换成了明晰的公共政策议题及其改革事项,从而大大提高了其现实可操作性。当然,《决定》以及全会《公报》还强调了必须建立系统完整的生态文明制度体制、用制度保护生态环境。这意味着生态文明体制改革的目标理应是同时包含生态(环境)经济、生态社会、生态文化、生态管理的系统性制度体系,并不仅限于政府公共管理和经济活动层面。不仅如此,《决定》第十六部分“加强和改善党对全面深化改革的领导”还明确指出,必须加强和改善党的领导,充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用,并决定中央成立“全面深化改革领导小组”,负责改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。事实表明,正是十八届三中全会及其《决定》同时在政策议题与领导体制上确定了我国生态文明建设推进的整体架构。

生态文明建设是人与自然和谐共生的根本保障《意见》分为9个部分、35条。这九大部分分别是,“总体要求”(包括指导思想、基本原则、主要目标);“强化主体功能定位,优化国土空间开发格局”;“推动技术创新和结构调整,提高发展质量和效益”;“全面促进资源节约循环高效使用,推动利用方式根本转变”;“加大自然生态系统和环境保护力度,切实改善生态环境质量”;“健全生态文明制度体系”;“加强生态文明建设统计监测和执法监督”;“加快形成推进生态文明建设的良好社会风尚”;“切实加强组织领导”。可以看出,《意见》是继党的十八大和十八届三中、四中全会后对我国生态文明建设所做出的又一次全面部署,既重申了十八大报告已经阐述的理念原则、整体思路和战略部署及任务总要求,也结合实际对需要着力推进的政策议题和制度领域做了更为明确细致的规划设计。比如,第二部分“强化主体功能定位”就包括了“积极实施主体功能区战略”、“大力推进绿色城镇化”、“加快美丽乡村建设”、“加强海洋资源科学开发和生态环境保护”等四个方面的具体内容。此外,《意见》第八部分“加快形成推进生态文明建设的良好社会风尚”包括了“提高全民生态文明意识”、“培育绿色生活方式”、“鼓励公众积极参与”等三个方面的内容要求,而第九部分“切实加强组织领导”则包括了“强化统筹协调”、“探索有效模式”、“广泛开展国际合作”、“抓好贯彻落实”等四个方面的内容要求。

《方案》分为10个部分、56条。这十大部分分别是,“生态文明体制改革的总体要求”(包括指导思想、理念、原则、目标);“健全自然资源资产产权制度”;“建立国土空间开发保护制度”;“建立空间规划体系”;“完善资源总量管理和全面节约制度”;“健全资源有偿使用和生态补偿制度”;“建立健全环境治理体系”;“健全环境治理和生态保护市场体系”;“完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度”和“生态文明体制改革的实施保障”。其中,第二到第九部分构成了生态文明体制改革与制度创新所着力推进的八个主要政策议题或领域,也因而被称为我国生态文明建设的“四梁八柱”。此外,第十部分“生态文明体制改革的实施保障”包括了第52~56条,即“加强对生态文明体制改革的领导”、“积极开展试点试验”、“完善法律法规”、“加强舆论引导”和“加强督促落实”等五方面的内容要求。这些条款中的政策要点包括,各有关部门依据总体方案制定更细致、可操作的单项改革方案,在鼓励地方自主创新的同时将各部门自行开展的综合性生态文明试点统一为国家试点试验,完善相关法律为生态文明体制改革提供法治保障,强化中央全面深化改革领导小组办公室、经济体制和生态文明体制改革专项小组的统筹协调作用。

中国林改小岗村-洪田可以看出,到十九大之前,党中央和国务院已经初步完成对我国生态文明建设的愿景构想或“顶层设计”,而十九大报告则将这种构想或设计置于“新时代中国特色社会主义思想”的更宏大、也更坚实的理论体系基础之上,并且呈现为一种阶段性实现的系列目标或达致一个较高水准目标的“路线图”。正是基于这种日渐清晰的整体设计,持续推进生态文明建设已经成为作为执政党的中国共产党的不断强化的政治意识形态与治国理政能力的有机组成部分,成为各级党委、政府及其主要负责人政治与政策议事日程上的日常性工作,成为广大人民群众高度关注与自觉参与其中的中国特色的民生政治或环境政治。

2.加强机构建设体现与确保大力推进生态文明建设过程中党和政府组织领导作用的另一个方面是,为了生态文明建设的扎实、有序推进,尤其是生态文明体制改革与制度创新的展开深入,从中央到地方的各级党和政府都必须进行必要的机构撤并、重组与新建,也就是广义上的机构建设,从而逐渐构建一个权能合理、组织有序、管理高效的推进生态文明建设党政机构或机构体系。依此,“加强机构建设”尤其是指我国生态文明建设过程中的制度化保障或促进政体(而不是作为生态文明建设长期性结果或目标的制度性呈现,比如生态文明的经济、政治、社会与文化制度形态),即对适合或有利于我国生态文明建设目标实现的党政机构形式和架构的努力探索。而从党代会报告、党中央和国务院文件、习近平总书记系列论述等权威文献对生态文明建设的总体设计,以及过去十年中生态文明建设的现实实践来看,党和政府在宏观、中观与微观层面上的机构建设都做了一些值得关注的新尝试或新突破,并构成了对我国生态文明建设实践的重要推动。

执政党或宏观层面上机构建设的最重要举措,是“中央全面深化改革领导小组”以及所属的“经济体制和生态文明体制改革专项小组”。

“中央全面深化改革领导小组”(简称“中央深改小组”),依据十八届三中全会《决定》成立于2013年12月30日。其核心任务是,落实“充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用”的总要求,负责改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。十八届“中央深改小组”由党和国家最高领导人习近平总书记担任组长,3位政治局常委李克强、刘云山和张高丽担任副组长,下设“经济体制和生态文明体制改革”、“民主法制领域改革”、“文化体制改革”、“社会体制改革”、“党的制度建设制度改革”、“纪律检查制度改革”等6个专项小组。在新一轮全面深化改革开启之际,组建一个如此高规格的领导小组,充分反映了以习近平总书记为核心的党中央对继续推进改革的高度重视和巨大决心——包括对改革的必要性、紧迫性和复杂性的认识。具体到生态文明建设,它隶属于“经济体制和生态文明体制改革专项小组”,而这更多是考虑到生态文明体制改革与经济体制改革议题的密切相关性。

事实表明,“中央全面深化改革领导小组”及其所属的“经济体制和生态文明体制改革专项小组”,的确扮演了大力推进我国生态文明建设的中枢性角色。截至十九大之前,“中央深改小组”共举行了38次会议,其中20次讨论了与生态文明体制改革相关的政策议题;2017年11月20日举行的十九届“中央全面深化改革领导小组”第一次会议,则讨论通过了《农村人居环境整治三年行动方案》和《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》。十八大以来已经常态化的是,“中央全面深化改革领导小组”及其所属的“经济体制和生态文明体制改革专项小组”,将生态文明建设有关政策创议交给相关党政部门进行拟定、修改和完善(包括举行大量的专家咨询讨论与实地调研),然后由小组会议审批决定,并由某一个或几个党政部门负责具体实施。比如,2018年1月23日举行的十九届“中央深改小组”第二次会议审定的一个重要事项,就是通过了《中央有关部门贯彻落实党的十九大(报告)重要改革举措分工方案》,其中包括生态文明体制改革议题。

当然,像2015年3月《关于加快推进生态文明建设的意见》和2015年9月《生态文明体制改革总体方案》这样最高顶层设计意义上的权威文件,都是由中央政治局审议通过并以中共中央、国务院的名义印发的,但“中央深改小组”及其办公室仍在文件起草、修改与完善阶段发挥着重要的统筹协调作用。

政府或中观层面上机构建设的最主要举措,是有序推进国家生态环境监管体制的改革及其机构建设,特别是组建一个担负领土范围内所有国土空间用途管制职责、对山水林田湖进行统一保护与统一修复的权威高效机构(体系)。

对此,习近平总书记在就十八届三中全会《决定》做解释性说明时明确指出,“我们要认识到,山水林田湖是一个生命共同体,人的命脉在田,田的命脉在水,水的命脉在山,山的命脉在土,土的命脉在树。用途管制和生态修复必须遵循自然规律,如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田,很容易顾此失彼,最终造成生态的系统性破坏。由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责,对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的”。在此基础上,《决定》提出,“健全国家自然资源资产管理体制,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责;完善自然资源监管体制,统一行使所有国土空间用途管制职责”,此外还提出,“建立国土空间开发保护制度,严格按照主体功能区定位推动发展,建立国家公园体制”,“建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度,独立进行环境监管和行政执法”。据此,可以大致理解为,广义的生态环境监管体制改革及其机构建设,主要包括构建自然资源资产管理与自然资源监管体制(机构)——统一行使全民所有权和国土空间用途管制职责(“大自然资源管理”)、以国家公园为主体的自然生态保护地(机构)体系(“大生态”)、独立进行生态环境监管和行政执法(尤其是严格监管所有污染物排放)的生态环境管理制度(机构)(“大环境”)。

应该说,2015年3月通过的《意见》和2015年9月通过的《方案》,是对上述机构改革与建设思路的进一步明确与细化。比如,《意见》在第14条强调了“建立国家公园体制,实行分级、统一管理,保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性”;在第19条强调了“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记,明确国土空间的自然资源资产所有者、监管者及其责任”。《方案》在第3条强调了生态文明体制改革的重要原则,是“坚持自然资源资产的公有性质,创新产权制度,落实所有权,区分自然资源资产所有者权力和管理者权力,合理划分中央地方事权和监管职责,保障全体人民分享全民所有自然资源资产收益”;在第7条强调了“健全国家自然资源资产管理体制:按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则,整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责,组建对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类资源统一行使所有权的机构,负责全民所有自然资源的出让等”;在第12条强调了“建立国家公园体制:加强对重要生态系统的保护和永续利用,改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制,对上述保护地进行功能重组,合理界定国家公园范围”;在第13条强调了“完善自然资源监管体制:将分散在各部门的有关用途管制职责,逐步统一到一个部门,统一行使所有国土空间的用途管制职责”;在第40条强调了“完善环境保护管理制度:建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度,将分散在各部门的环境保护职责调整到一个部门,逐步实行城乡环境保护由一个部门进行统一监管和行政执法的体制。有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量,建立权威统一的环境执法体制,充实执法队伍,赋予环境执法强制执行的必要条件和手段。完善行政执法和环境司法的衔接机制”。

正是在上述持续努力的基础上,2017年十九大报告在生态文明体制改革新“四大战略部署及任务总要求”的“着力解决突出环境问题”部分,明确强调了“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”,而在“改革生态环境监管体制”部分,明确要求“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”、“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。结果是,2018年3月13日,十三届全国人大第一次会议正式批准了组建新的“自然资源部”和“生态环境部”的国务院机构改革方案,其中“自然资源部”主管新组建的“国家林业和草原局”,而后者还加挂“国家公园管理局”的牌子。很显然,这一架构更接近于“大自然资源”、“大生态”和“大环境”的统一监管的目标。

必须看到,即便是国家层面上的生态环境监管体制改革或重塑也是一个困难重重的过程。这不仅是由于现存党政机构架构所难免会存在的部门之间职权分工甚至利益平衡上的纠结掣肘,还在于现存党政机构架构及其治理方式与生态文明建设及其目标要求的诸多不协调、不适应或内源性冲突。比如,现代行政管理体制所推崇的机构职权条块分割和职员权责清晰,是与生态文明理念所要求的机构综合施政与个体主动负责相背离或冲突的。由此也可以理解,生态文明体制改革,以及国家生态环境监管(机构)体制的重构仍将是一个复杂而长期的过程,不会一蹴而就。

部门和地方或微观层面上的机构建设,其具体内容是十分多样化或异质性的。但一方面,国务院各部门、地方各级党委和政府都按照十七大报告、十八大报告、十九大报告,以及十八届三中全会《决定》、2015年《意见》与《方案》的总体要求,或者制定了更具体细致的区域性、行业性和专题性规划与方案,或者建立了促进各自辖区内生态文明建设的党政(联席)协调机制(比如各省市县乡四级的“生态文明建设领导小组”)或专门性机构(比如贵州省贵阳市的“生态文明建设委员会”)。特别是,《方案》第51条所规定的“实行地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责制”,要求以自然资源资产离任审计结果和生态环境损害情况为依据,对地方党委和政府领导班子主要负责人、有关领导人员、部门负责人进行(终生)问责、追责和惩罚,对全国各地的生态文明建设产生了重要的推动作用。如今十分清楚的是,党委“一把手”是生态文明建设的第一责任人,而所有造成生态环境严重破坏的决策行为都是违法甚至会坐牢的。

另一方面,党中央、国务院许多生态文明建设重大战略部署的贯彻落实也促成或催生了一些别具特色的地方机构或机制。这方面最值得关注的是全国各地实施或试点“河长制”和“国家公园体制”的做法。比如,江西省自2015年起开始在全省全境实施“河长制”,并将其作为大力推进生态文明建设的重要“政策抓手”。到2017年6月,全省11个设区市、118个县市区(含非建制区)、1655个乡镇(街办)都制定了独立的河长制工作方案;全省7大江河(湖泊)、114条市级河段(湖泊)、1454条县级河段(湖泊)、10149条乡级河段(湖泊),都明确设有河长(包括湖长、库长、渠长),其中省级河长9人、市级河长116人、县级河长983人、乡级河长6970人、村级河长17287人,此外还配有河湖管护、保洁人员9.42万人;率先设立了省河长办副厅级专职副主任及省河长制工作处,并在11个设区市、100个县市区设立了挂靠水利部门的河长办;省市县都出台了河长会议等6项制度,并已将河(湖)长制写入了2016年通过的《江西省水资源条例》;2017年,全省各级河长巡河督导、河长制工作日常监督检查达24万次;部分市县还建立了民间河长、企业河长和民间理事会,共同促进河湖管理和保护。江西省“河长制”实施的直接行政监管功效,是强化了跨行政辖区的流域性治理和当地主体包括相关社区、企业的参与。

再比如,青海省围绕“三江源国家公园”组建探索推进“国家公园体制”改革。2014年底,青海省生态领域改革小组专项小组正式成立,并完成国家公园体制试点构想;2015年1月,国家发改委等13个部委将青海列为全国9个国家公园体制试点省(市)之一;2015年4月,青海省委省政府召开专题会议,先行选择玛多黄河源作为试点区域,5月,组建省生态文明制度建设办公室,集中力量编制国家公园体制试点方案,8月,试点方案正式报送;2015年12月9日,“中央深改小组”第19次会议审议通过了《三江源国家公园体制试点方案》,明确在黄河、长江、澜沧江三大江源头选择典型代表区域开展国家公园体制试点,并提出了“一园三区”(范围跨越玉树藏族自治州治多县和曲麻莱县、果洛藏族自治州玛多县、玉树藏族自治州杂多县)的构架;2016年4月14日,青海三江源国家公园体制试点正式启动,省委省政府为此成立了由省委书记骆惠宁、省长郝鹏担任双组长的“三江源国家公园体制试点领导小组”,并由省环保厅厅长担任小组办公室主任;依据《试点方案》,所有划入国家公园的冰川、河流、湿地、草原、森林等自然资源为国家所有、全民共享,所有权由中央政府直接行使,试点期间由中央政府委托青海省政府代行,在省级层面上将依托三江源国家级自然保护区管理局组建省政府直接管理的三江源国家公园管理局,对公园内的自然资源资产进行保护、管理和运营。青海省“国家公园体制”试点的着力点,是构建一种归属清晰、权责明确、监管有效的生态保护管理体制,彻底改变三江源地区政出多门、多头管理等弊端,通过体制机制创新,实现自然资产监管和国土空间用途管制的“两个统一行使”。

保护环境是我国的重要国策3. 强化统筹协调体现与确保大力推进生态文明建设过程中党和政府组织领导作用的第三个方面,是强化生态文明建设重大战略举措部署与贯彻落实上的统筹协调,从而形成党政之间、中央地方之间、政策部门(领域)之间、地域之间的“正向合力”。应该说,这既是过去很长时间内生态环境监管与治理体系及其能力现代化上的一个结构性短板,也是我国大力推进生态文明建设需要着力解决的一个突出问题。值得注意的是,十八大以来,以习近平总书记为核心的党中央出台了一系列重大体制机制创新举措,使得我们党和政府大力推进生态文明建设过程中的统筹协调水平与能力大幅度提高。

在党政部门统筹协调方面,除了成立高规格的“中央深改小组”及其“经济体制和生态文明体制改革专项小组”,并发挥其“总揽全局、协调各方的领导核心作用”,负责生态文明体制改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实,还明确提出各级地方党委政府主要成员“党政同责”的政治要求。对此,2015年通过的《生态文明体制改革总体方案》第51条明确规定:“实行地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责制。”对于这一条款的具体意涵可大致从如下两个层面来理解:一是对于辖区或部门内的生态文明建设目标任务,党委和行政主要负责人肩负着同等的贯彻落实领导责任,因而需要接受同样标准的生态文明绩效评价考核,二是履行辖区或部门内的生态环境保护法制与行政监管职责时,党委和行政主要负责人的重大决策具有同等的遵法守纪责任,因而需要接受同样标准的国家法律与党内规章的奖惩约束。换言之,前者是更为原则性的政治领导责任,后者是更为具体和刚性的法律领导责任。相应地,地方或部门的党委与行政主要负责人在生态文明建设议题上的失职或渎职,可能会面临着诫勉、责令公开道歉、组织处理或党纪政纪处分、刑事责任等不同形式的同等程度问责或(终生)追责。

“党政同责”理念在我国最早应用于安全生产、计划生育、食品安全等重大敏感政策议题,而它正式进入环保领域是2015年的全国环境保护工作会议。这主要是针对有些地方政府对辖区内环境质量负责落实不到位、对其考核问题也不到位的情况,希望通过推动“党政同责”、“一岗双责”,把生态文明建设作为地方党政领导班子和领导干部考核内容、加大资源消耗与生态环境保护指标在其绩效考核中的权重、追究任期内环境质量恶化的领导干部的责任等举措,来促成党政“一把手”齐抓共管环境保护和生态文明建设的新格局。为此,“中央深改小组”2015年7月审议通过了《环境保护督察方案》(试行)和《党政领导干部生态环境责任追究办法》(试行)等文件,其中要求严格落实环境保护主体责任、完善领导干部目标责任考核制度、追究领导干部责任和监管责任。这是我国首次在环保文件中提出“党政同责”和“一岗双责”;2016年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态文明建设目标评价考核办法》,明确生态文明建设目标评价考核实行党政同责,地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责,按照客观公正、科学规范、突出重点、注重实效、奖惩并举的原则进行。

“党政同责”并不是无视党委政府在环境保护与生态文明建设上的具体责任差别——党委重在把握全局的领导责任,主要体现在思想领导、方向领导、组织保障和宣传教育等,而政府重在具体工作的监管实施,主要体现在制定规划、部署执行、严格考核和依法监督等。但从根本上讲,推进环保和生态文明建设理应“党政同责”,因为只有党政同心同力,社会协力共进,永久留住绿水青山、碧水蓝天的生态文明建设目标才能真正实现。

这方面的一个代表性实例是国家与甘肃省2015年初对腾格里沙漠腹地排放污水案的严肃处理。经调查认定,武威市委、市政府负有重要领导责任、凉州区委、区政府负有主要领导责任、甘肃省环保厅负有重要监管责任、武威市环保局负有主要监管责任、凉州区环保局负有直接监管责任,共14名国家机关工作人员依法依纪受到追责。与以往不同的是,两级地方党委都成为问责追责的对象。此外,2017年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报,并对有关责任人作出严肃处理。主要措施包括,责成甘肃省委、省政府向党中央作出深刻检查,时任省委和省政府主要负责同志认真反思、汲取教训;现任副省长杨子兴、时任副省长李荣灿、时任常务副省长罗笑虎(均是省委常委)等党政高级官员,被追查领导责任;另外8名负有主要领导责任的责任人也被严肃问责,其中张掖市委原书记、张掖市肃南县委书记、武威市天祝县委书记都受到党内严重警告处分。

在政策统筹协调方面,一个重大举措是适时引入了“中央环保督察制度”。作为加强生态文明建设的一项制度性安排——2015年通过的《生态文明体制改革方案》第51条明确规定了“建立国家环境保护督察制度”,“中央深改小组”2015年7月审议通过了《环保督察方案》(试行),并自年底开始首先在河北省引入了“中央环保督察”制度,而到2017年10月十九大之前,已经实现了对全国31个省区市的全覆盖,前后四批环保督察共收到群众的各类举报13.5万件,问责处理了上万人。

比如,2016年第一批中央环保督察工作组建了8个督查组,组长分别由陆浩、杨松、吴新雄、李家祥、王万宾、姜伟新、贾治邦、蒋巨峰等同志担任,副组长由环境保护部副部长黄润秋、翟青、赵英民等同志担任,分别负责对内蒙古、黑龙江、江苏、江西、河南、广西、云南、宁夏等8个省(自治区)开展环境保护督察工作。根据安排,环境保护督察进驻时间为1个月左右。督察进驻期间,各督察组分别设立专门值班电话和邮政信箱,受理被督察省(自治区)环境保护方面的来信来电,受理举报电话时间为每天8:00至20:00。在督察工作动员会上,各位组长强调,环境保护督察是党中央、国务院关于推进生态文明建设和环境保护工作的一项重大制度安排,通过督察,重点了解省级党委和政府贯彻落实国家环境保护决策部署、解决突出环境问题、落实环境保护主体责任情况,推动被督察地区生态文明建设和环境保护工作,促进绿色发展。在具体督察中,坚持问题导向,重点盯住中央高度关注、群众反映强烈、社会影响恶劣的突出环境问题及其处理情况;重点检查环境质量呈现恶化趋势的区域流域及整治情况;重点督察地方党委和政府及其有关部门环保不作为、乱作为的情况;重点了解地方落实环境保护党政同责和一岗双责、严格责任追究等情况。8个省(自治区)党委书记均作了表态讲话,要求所在省(自治区)各级党委、政府和有关部门要坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署和习近平总书记等中央领导同志重要指示批示精神,统一思想,提高认识,全力做好督察配合,确保督察工作顺利推进、取得实效。此前,中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽专门组织召开会议,对做好今年第一批环境保护督察工作进行了动员部署。督察结束后,各小组向受督察省(自治区)党委、政府反馈了所发现的主要问题及相关线索,而受督察省(自治区)党委、政府则向党中央、国务院提出明确具体的限期整改方案。

总体而言,“中央环保督察”制度产生了如下三个方面的积极效果:一是提升了地方党委政府的环保责任。通过督察,强化了地方落实生态文明建设理念和绿色发展理念,落实“党政同责”和“一岗双责”,落实环保主体责任。二是推动解决了一大批环境问题,比如水污染问题、自然保护区违法违规建设问题、环境基础设施欠账多问题、环境治理做“表面功夫”问题等。三是推动地方建立环保的长效机制。在中央督察效应带动下,在十九大之前,全国21个省份出台了有关环境保护职责分工的文件,24个省份出台了省级环境保护督察方案,24个省份出台了党政领导干部生态环境损害责任追究细则。这些文件的出台实施,压实了地方各级政府和部门的环保责任,初步促成了中央和省级两级环保督察的大格局。

在改革举措统筹协调方面,一个标志性举措是强化对各种生态文明试验区的统一管理。对此,2015年3月通过的《关于加快推进生态文明建设的意见》第33条强调,“探索有效模式:抓紧制定生态文明体制改革总体方案,深入开展生态文明先行示范区建设,研究不同发展阶段、资源环境禀赋、主体功能定位地区生态文明建设的有效模式。各地区要抓住制约本地区生态文明建设的瓶颈,在生态文明制度创新方面积极实践,力争取得重大突破。及时总结有效做法和成功经验,完善政策措施,形成有效模式,加大推广力度”,而2015年9月通过的《生态文明体制改革总体方案》第53条则明确要求,“积极开展试点试验:充分发挥中央和地方两个积极性,鼓励各地区按照本方案的改革方向,从本地实际出发,以解决突出生态环境问题为重点,发挥主动性,积极探索和推动生态文明体制改革,其中需要法律授权的按规定程序办理。将各部门自行开展的综合性生态文明试点统一为国家试点试验,各部门要根据各自职责予以指导和推动”。这其中的一个关键性政策就是自2018年起取消此前由各个部委组织实施的生态文明建设示范区或先行区试点。

“生态文明建设示范区”,泛指由国家部委组织实施的或各省市自治区自主确立的不同形式的生态文明建设试点示范区或先行示范区。其中最具权威性的,是由环保部主持的“全国生态文明建设(试点)示范区”、发改委等七部委联合主持的“国家生态文明先行示范区建设”、水利部主持的“全国水生态文明建设试点城市”、国土资源部主持的“国家级海洋生态文明示范区”等。

比如,环保部主持的“全国生态文明建设试点示范区”,可以追溯到1999年初海南省率先启动的“生态省(市县)”建设。2008年,环保部制定发布了《关于推进生态文明建设的指导意见》,决定组织实施全国生态文明建设的试点。2013年6月,经中央批准“生态建设示范区”正式更名为“生态文明建设示范区”。截至2013年10月,环保部先后六批共批准了125个“全国生态文明建设试点示范区”,其中包括19个地市级和2个跨行政区域或流域的试点,但并没有涵盖整个省市自治区范围的省域性试点,并且在地域上集中于江苏、浙江、辽宁、广东和四川等省(70%)。“十八大”以后,国家其它部委明显增强了对生态文明建设试点工作的重视,纷纷出台自己的示范区试点规划或方案。比如,2013年12月,国家发改委联合财政部、国土资源部、水利部、农业部和国家林业局等六部委,共同提出了依托“国家主体功能区规划”的“国家生态文明先行示范区建设方案(试行)”。2014年6月,国家发改委等六部委联合发布了《关于印发国家生态文明先行示范区建设方案(试行)的通知》,正式启动生态文明先行示范区建设。结果是,包括北京市密云区等在内的57个地区成功入选第一批试点(其中福建省和湖州市的方案分别由国务院和六部委联合发文先期予以批准),包括北京市怀柔区等在内的45个地区成功入选第二批试点(期间增加“住房和城乡建设部”变为七部委),这样,共计102个行政区域、流域或生态区域加入了试点。

如果说环保部的示范区方案和国家发改委的先行区方案各有千秋——前者更多强调了从生态县(市区)到生态文明县(市区)、从县到市州再到省的逐级过渡或选拔(即“门槛”),而后者则容纳了更多的地级市以上行政区域和更多的流域性或生态敏感性区域,那么,水利部和国土资源部等部委的示范试点方案,就具有明显的“元素性”生态文明建设示范的特征,因而其缺陷是非常明显的,甚至可以说是根本性的——那就是,对于现实中一个地理或行政空间稍微大一些的区域来说,进行孤立的元素性生态文明建设是很难实施甚或想象的。而且从公共政策的视角来说,生态文明建设及其试点上的“政出多门”同样不仅会向各地政府与民众传递出“多重声音”,还会造成基层政策执行者和具体实践者的无所适从,从而大大降低政策落实的效率甚至大众合法性。正因为如此,中共中央办公厅、国务院办公厅2016年8月印发了《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》及《国家生态文明试验区(福建)实施方案》,2017年10月又印发了《国家生态文明试验区(江西)实施方案》和《国家生态文明试验区(贵州)实施方案》,意味着福建、江西和贵州作为全国首批国家生态文明试验区(省)全面启动运作。

4. 拓展国际合作体现与确保大力推进生态文明建设过程中党和政府组织领导作用的第四个方面,是深化与拓宽我国生态文明建设政策议题上的国际对话、交流和合作,从而在为各种重大举措出台实施创造有利国际环境的同时,争取与扩大我们在全球绿色议题上的话语权和“软实力”。对此,2012年十八大报告已经提出努力构建“人类命运共同体”和新型国际关系的总体思路,而2015年3月通过的《关于加快推进生态文明建设的意见》第34条则明确要求“广泛开展国际合作:统筹国内国际两个大局,以全球视野加快推进生态文明建设,树立负责任大国形象,把绿色发展转化为新的综合国力、综合影响力和国际竞争新优势。发扬包容互鉴、合作共赢的精神,加强与世界各国在生态文明领域的对话交流和务实合作,引进先进技术装备和管理经验,促进全球生态安全。加强南南合作,开展绿色援助,对其他发展中国家提供支持和帮助”。自十八大以来,以习近平总书记为核心的党中央这方面新策频出,不仅赢得了国际社会的广泛认可尊重,也使得我国日益成为“全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者”。尤其是,“推动构建人类命运共同体”作为新时代中国特色社会主义思想及其基本方略的重要组成部分,已经成为我国参与包括生态文明建设议题在内的全球环境治理与合作的理论指南。

2015年9月,在纪念联合国成立70周年的联大一般性辩论中,习近平主席发表了题为“携手构建合作共赢新伙伴、同心打造人类命运共同体”的讲话。其中不仅明确强调了人类命运共同体理念对于创建合作共赢新型国际(伙伴)关系的统领性意义,而且提出了对这种新型关系架构的更为丰富的“五大支柱”阐释:“我们要继承和弘扬联合国宪章的宗旨和原则,构建以合作共赢为核心的新型国际关系,打造人类命运共同体。为此,我们需要作出以下努力:我们要建立平等相待、互商互谅的伙伴关系…;我们要营造公道正义、共建共享的安全格局…;我们要谋求开放创新、包容互惠的发展前景…;我们要促进和而不同、兼收并蓄的文明交流…;我们要构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系。”

2017年十九大报告第三部分“新时代中国特色社会主义思想和基本方略”中,将“推动构建新型国际关系、推动构建人类命运共同体”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的核心意涵与基本方略之一。“中国人民的梦想同世界各国人民的梦想息息相通,实现中国梦离不开和平的国际环境和稳定的国际秩序。必须统筹国内国际两个大局,始终不渝走和平发展道路、奉行互利共赢的开放战略,坚持正确义利观,树立共同、综合、合作、可持续的新安全观,谋求开放创新、包容互惠的发展前景,促进和而不同、兼收并蓄的文明交流,构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系,始终做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者。”因而,与十八大报告相比,这段论述更系统地概括了我国坚持推动构建“人类命运共同体”的主要理念、目标与战略定位:我们所期望和追求的是一个和平发展、包容开放、合作共赢、尊崇自然的世界,而这意味着我们将倡导践行一种新的和平观、安全观、义利观、文明观、资源环境观,相应地,中国要成为“世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者”。

此外,十九大报告第十二大部分“坚持和平发展道路、推动构建人类命运共同体”,既明确强调“中国将高举和平、发展、合作、共赢的旗帜,恪守维护世界和平、促进共同发展的外交政策宗旨,坚定不移在和平共处五项原则基础上发展同各国的友好合作,推动建设相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系”,也真诚呼吁“各国人民同心协力,构建人类命运共同体,建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界”。此外,它还申明,“中国坚持对外开放的基本国策,坚持打开国门搞建设,积极促进‘一带一路’国际合作,努力实现政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通,打造国际合作新平台,增添共同发展新动力”。

生态文明建设视域下我国更积极参与国际合作的第一个议题领域,是全球气候变化应对,尤其是2015年底联合国《巴黎协定》的谈判、签订与实施。我国是《联合国气候变化框架公约》首批缔约方之一,也是联合国政府间气候变化专门委员会发起国之一,一直是倡导建立公平合理的新型全球气候治理体系的推动者,在推进全球治理实践中发挥了不可替代的巨大作用。当然,直到2010年代初,尤其是2009年联合国哥本哈根气候大会前后,我国政府在国际气候变化应对谈判中更多强调的是欧美发达国家率先减少温室气体排放并承担向发展中国家提供应对气候变化帮助的义务。而十八大以后,以习近平总书记为核心的党中央审时度势,结合国内大力推进生态文明建设的客观需要,逐步调整我国政府对于“后京都时代”国际气候变化应对新框架的立场,包括准备主动承担更大的国际责任。依此,2014年6月、11月,中国与英国、美国发布了《中英气候变化联合声明》、《中美气候变化联合声明》;2015年6月、11月,中国与欧盟、法国发布了《中欧气候变化联合声明》、《中法元首气候变化联合声明》,携手巴黎气候大会达成一项富有雄心、具有法律约束力的协议。习近平主席多次就此与有关国家领导人发表联合声明,并于2015年11月29日出席巴黎气候变化大会开幕式,系统阐述了加强合作应对气候变化的中国主张。我国政府的主动积极努力,为《巴黎协定》的最终达成与付诸实施发挥了巨大推动作用。

2017年6月,在美国特朗普政府宣布退出的情况下,我国政府仍然明确表示,《巴黎协定》所倡导的全球绿色、低碳、可持续发展的大趋势与中国生态文明建设理念相符,无论其它国家立场如何变化,我国都将继续贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,立足自身可持续发展的内在需求,采取切实措施加强国内应对气候变化行动,认真履行《巴黎协定》,因而已成为全球气候变化应对《巴黎协定》框架或秩序的坚定维护者和推动者。

生态文明建设视域下我国更积极参与国际合作的另一个议题领域,是联合国框架下的全球环境治理与可持续发展合作。在可持续发展议题领域,进入21世纪以来联合国框架下的两个主要合作框架与机制,分别是2000年9月达成的、为期15年的《千年发展目标》和2015年9月达成的、同样为期15年的《可持续发展目标》。前者共包括八大目标,致力于国际社会团结协作,应对贫困问题,而后者共包括17个主要目标,致力于在千年发展目标到期之后继续指导2015~2030年的全球发展工作,尤其是以综合方式彻底解决社会、经济和环境三个维度的发展问题,转向可持续发展道路。

可持续发展在我国发展进程中的战略性地位由来已久,其历史脉络可以追溯到1992年举行的联合国里约环境与发展大会,以及所通过的《21世纪议程》。我国依此制定了发展中国家的第一个国家可持续发展议程,并尽最大努力贯彻落实。自2008年以来,面对波及范围广、影响程度深、冲击强度大的国际性金融危机,中国政府大力推进各项改革以转变经济发展方式、调整经济结构,并积极参与应对金融危机的国际合作,坚决推进落实联合国千年发展目标。自党的十八大以来,结合大力推进生态文明建设,中国政府更加强调通过转变经济发展方式、扩大内需、改善民生等重大举措促进全面协调可持续发展,并坚定支持联合国在国际发展协调中的作用以及在可持续发展领域的主渠道地位,推动全球可持续发展和绿色增长。

尤其是,习近平主席高度重视我国在联合国框架下的可持续发展国际合作,应邀出席2015年9月25日在联合国纽约总部举行的全球峰会并做了“谋共同永续发展、做合作共赢伙伴”的演讲。其中,他明确提出了落实联合国可持续发展目标的中国方面的四点原则主张和五条具体建议:即增强各国发展能力、改善国际发展环境、优化发展伙伴关系、健全发展协调机制和中国将设立“南南合作援助基金”(首期20亿美元)、中国将继续增加对最不发达国家投资(力争2030年达到120亿美元)、中国将免除对有关最不发达国家等截至2015年底到期未还的政府间无息贷款债务、中国将设立国际发展知识中心、中国倡议探讨构建全球能源互联网,等等。

可以说,从千年发展目标到2030年可持续发展目标,多年来中国一直通过实际行动推进落实联合国的发展议程,一方面将联合国千年发展目标和2030年可持续发展目标分别与我国的“十二五”和“十三五”规划相结合,通过稳步推进全方位改革创新的手段,来改善国内发展模式,提高发展水平,实现国内的可持续发展,另一方面通过援助和减息等手段促进和帮助更多发展中国家应对国际金融危机,助推联合国实现可持续发展。可以想见,随着我国改革开放进程的不断深入和生态文明建设的全面有序推进,我们将进一步拓展与包括联合国在内的各国政府、国际机构、非政府组织等就全球环境治理与可持续发展议题的国际合作,共同促进全球生态文明建设水平的逐渐提高。

此外,“一带一路”倡议框架下的绿色议题合作,正在成为我国着力推进的全球生态文明建设的另一个重要渠道或平台。而党和政府组织领导作用及其发挥的一个突出例证,是我国政府近年来所倡导的绿色“一带一路”建设。

2017年4月26日,环保部、外交部、发改委和商务部联合推出“关于推进绿色‘一带一路’建设的指导意见”。该文件明确提出,要“全面推进‘五通’绿色化进程,建设生态环保交流合作、风险防范和服务支撑体系,搭建沟通对话、信息支撑、产业技术合作平台,推动构建政府引导、企业推动、民间促进的立体合作格局”。至于如何全面服务“五通”,它强调了如下5个具体举措:一是突出生态文明理念,加强生态环保政策沟通,促进民心相通;二是做好基础工作,优化产能布局,防范生态环境风险;三是推进绿色基础设施建设,强化生态环境质量保障;四是推进绿色贸易发展,促进可持续生产和消费;五是加强对外投资的环境管理,促进绿色金融体系发展。而对于强化海外企业行为绿色指引、鼓励企业采取自愿性措施,它也强调指出:鼓励环保企业开拓沿线国家市场,引导优势环保产业群式“走出去”;落实《对外投资合作环境保护指南》,推动企业自觉遵守当地环保法律法规、标准和规范,履行环境社会责任、发布年度环境报告;鼓励企业优先采用低碳、节能、环保、绿色的材料与技术工艺;加强生物多样性保护,优先采取就地、就近保护措施,做好生态恢复;引导企业加大应对气候变化领域重大技术的研发和应用。

因而,在“一带一路”倡议实施过程中主动构建传播“人类命运共同体”或全球生态文明意识,已经成为我国政府的一种确定政策,也就是所谓的绿色“一带一路”建设。当然,目前的这些政策规定还有一个不断细化和标准提高的过程,并且需要根据我国海外投资企业的践行情况做出适时适度的调整。

(本文作者系北京大学马克思主义学院教授、博导)

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